När kartan blir viktigare än verkligheten

Att kartan har företräde framför verkligheten bland många beslutsfattare är en gammal observation. I sin klassiska satir skildrar Joseph Heller militära beslutsfattare som ägnar sig åt sina fixa idéer på stort avstånd från den konkreta verksamheten. Även om alla har behov av en karta över verkligheten, så ökar behovet av kartan successivt med avståndet från händelsernas centrum. Avlägsna beslutsfattare kan med hjälp av kartans förenklingar göra reda för avlägsna skeenden som de har begränsad inblick i. De kan till och med känna behov av att hålla isär kartan och verkligheten helt så att de slipper konfronteras med varandra. För general Peckems underlydande blir bombmönstren viktigare än om bomberna träffar några mål.

Militära befälhavares verklighetsfrånvändhet och fixering vid abstrakta planer är ett klassiskt satirobjekt. Men har vi det egentligen inte på samma sätt i Sverige i dag? Att vi tenderar att bygga upp styrsystem där kartans företräde, det vill säga illusionen av ordning och rationellt styrda processer, tar överhanden över vad som verkligen händer? Vad har det i så fall för konsekvenser?

De ökande dokumentationskraven inom skolan är omöjliga att resonera kring utan att beakta just avstånd. Det har alltid funnits ett avstånd mellan ideal och verklighet inom skolan. Det som har skett de senaste decennierna är emellertid att byråkratin på central nivå har rustats ner, vilket ingalunda innebär att skolan har avbyråkratiserats. I stället har byråkratin tryckts neråt i systemet i samband med den stora delegering av ansvar som kommunaliseringen och nedläggningen av Skolöverstyrelsen innebar.

Den största paradoxen inom skolans område är att den omfattande avreglering som har skett till och med gör det möjligt för vinstdrivande företag att starta skolor, samtidigt som lärarna uppfattar det som att kontrollen tvärtom har ökat. Detta är en konsekvens av att de nationella beslutsfattarna hamnat på långt avstånd från verksamheten. Redan de första åren efter kommunaliseringen försökte politikerna kompensera för detta. Efter hand visade det sig problematiskt för de nationella beslutsfattarna att hålla sig borta från skolutvecklingen. Under 1990-talet och tidigt 2000-tal fick vi en lång rad kampanjsatsningar inom skolans område. Staten delegerade med andra ord makten över skolans utveckling, men fann att det inte var möjligt att släppa kontrollen eftersom opinion och media även fortsättningsvis betraktade de nationella beslutsfattarna som ytterst ansvariga. Prestationskontrollen har – här liksom på många andra områden – blivit den överordnade strategin i denna kompensatoriska, politiska styrning.

Det finns säkert god vilja i beslutsfattarnas kontrollambitioner. Möjligen kan fixeringen vid nationella rankningar ibland slå över i ren ”bombmönsterhets”, men vanligtvis får man nog räkna med att politiker gärna vill att kontrollen ska bidra till att säkerställa kvaliteten i skolan. Möjligheten att göra en verksamhet utvärderingsbar är definitivt en framgång i rättssäkerhetshänseende om man jämför med det rena, personliga godtycket.

Vad problemet gäller är huruvida dokumentationskraven tar fokus från skolans kärnverksamhet. I min bok Managementbyråkrati, som handlar om högskolor, sjukvård och kommunala utvecklingsprojekt, visar jag att det blivit allt viktigare att dokumentera och ”visa upp” vad man gör för överordnade nivåer som vill se tydliga resultat. Kraven på transparens blir allt större – syns man inte så finns man inte – och inskärps och förstärks av IT-baserade dokumentationssystem. Det finns risker för dubbelarbete, att man gör saker och sedan tvingas dokumentera att man har gjort dem.

Dokumenterandet görs dessutom i termer av mallar som mer påminner om kartor än om verklighet. Risken blir då att dokumenterandet inte bidrar till en förbättrad verksamhet, utan i stället blir en särkopplad aktivitet som görs för att tillfredsställa överordnade instansers kontrollbehov. Kombinationen av fysiskt avstånd och virtuell närhet ska inte underskattas – samtidigt som det förefaller ha blivit allt mer ovanligt att lärare träffar högre chefer och politiker så är det hur lätt som helst att trycka på send-knappen och kräva in nya återrapporteringar. För kommunen och skolledarna tillkommer vikten av image, som gör att man gärna vill uppnå demonstrationseffekter vilka också riskerar att dra uppmärksamheten från verksamheten på golvet.

Fenomenet har av den brittiske revisorn och filosofen Michael Power getts karakteristiken Audit Society ( ”granskningssamhället” ). Det kännetecknas av att den professionella praktiken ”revision” har fått en långt bredare betydelse än tidigare – från begränsad granskning av ekonomisk redlighet till överordnad granskning av alla aspekter på organisationers styrning. Med ”audit society” menar Power alltså inte ett samhälle där revisorerna bestämmer, utan snarare ett samhälle som karakteriseras av revisionslogik, där såväl former för styrning som sätt att svara upp mot denna styrning antar karaktären av dokument som frambesvärjer rationalitet i form av strategier, årsredovisningar, kvalitetsplaner.

Arbetet att svara upp mot revisionslogiken tillfaller till dels en ny form av byråkrater (som ofta har professionell bakgrund), till dels de professionella själva. Målet med revisionen är, som Power skriver, att skapa ”trygghet” ( ”comfort” ) – beslutsfattare på avstånd liksom väljare på avstånd ska kunna känna sig säkra att verksamheter fungerar klanderfritt, utan revisorserinran. Men risken vi tar, enligt Power, är att ju mer vi granskar, desto mer uppfattar vi det som att det finns ännu mer gransknings-behov – att det finns ständigt nya skäl till att ”misstro” till exempel skolan. Revisionslogiken är därför en motsats till förtroende för professioner. Dragen till sin spets har såväl revisionslogiken som förtroendelogiken absurda konsekvenser, det är därför viktigt att hitta en balans mellan dem.

Powers iakttagelse av hur kulturen av ifrågasättande förstärks av ökade kontrollkrav är intressant för den svenska skolan. Legitimitet är ett besvärligt begrepp, men det är viktigt att förstå hur legitimitet skapas eftersom det är av avgörande betydelse för verksamhetens öde. När jag gör min dagliga resa från de tjusiga lokalerna på Malmö högskola till mina barns slitna skollokaler illustreras detta direkt. Högskolan: en statlig och högprioriterad verksamhet med gott om pengar (trots att motsatsen ständigt hävdas) och skolan: en kommunal verksamhet med skriande restaureringsbehov.

Jag menar att det finns tre viktiga legitimitetsformer för offentliga verksamheter i moderna demokratier: legitimitet genom förankring i externa intressen av stor vikt (till exempel näringslivet), legitimitet genom unik, exklusiv kompetens samt legitimitet genom politisk betydelse. Eftersom legitimitet genom förankring i externa intressen inte är relevant för den svenska skolan (vilket parentetiskt sagt är synd, eftersom denna legitimitetsform nog är den starkaste) så är det de två andra legitimitetsformerna som är av betydelse. Det förefaller då som att den svenska skolan kontinuerligt har rört sig från legitimitet genom unik, exklusiv kompetens till legitimitet genom politisk betydelse. Båda formerna har sina problem och utmaningar, men för professionens del är det viktigt att behålla sin exklusiva kompetens. Risken med en alltför politiserad legitimitet är att politikens reformambitioner tar överhanden över det professionella självstyret. Det finns stora skillnader mellan hur väl olika professioner försvarar sina positioner mot en ingripande politisk styrning. Ingenjörer, läkare och revisorer verkar vara duktigare på detta än lärare.

Skolan befinner sig mitt i en kontinuerlig kultur av ifrågasättande. Ifrågasättandet verkar starkt kopplat till sakområden – vissa verksamheter i samhället ifrågasätts inte alls, andra ifrågasätts ständigt, vilket går att koppla till de legitimitetsformer jag har diskuterat. Man kan tolka det ständiga ifrågasättandet av skolan och politikernas klåfingriga reformiver som att skolan helt enkelt uppfattas som en mycket viktig institution i samhället, som alla beslutsfattare dessutom har egna erfarenheter av och åsikter om.

Men det bör också noteras att skolan har förlorat status – huruvida detta är en följd av eller en orsak till den ökande granskningen är en intressant fråga – och att den i dag är en kvinnodominerad verksamhet. Tina Forsberg Kankkunen har gjort en jämförande studie – Två kommunala rum: ledningsarbete i genusmärkta tekniska respektive omsorgs- och utbildningsverksamheter– av teknisk förvaltning och omsorgs- och utbildningsverksamhet i två kommuner. Hon pekar på hur kommunal styrning inom tekniska områden präglas av nära kontakter mellan politiker, chefer och anställda byggda på informellt förtroende, medan omsorgs- och utbildningsverksamheter i stället präglas av avstånd mellan politiker, chefer och anställda samt en hög formaliseringsgrad inom styrningen. Inom omsorg och utbildning träffar de olika nivåerna inte varandra utan kommunicerar med formella dokument. Fokus riskerar då ligga på dokumentvärldens styrning, på bombmönstren snarare än på frågan om huruvida bomberna träffar målen eller inte. Jag tror att de enkla observationer Kankkunen gör är viktiga: Om vi har styrning på avstånd genom kontroll- och dokumentationskrav genererar det en viss typ av relationer; om vi i stället har informella kulturer av förtroende genereras andra. Orsakskedjorna kan i och för sig diskuteras – är det skolan som har tappat i status, handlar det om dokumentations- och revisionssamhällets allmänna genomslag, eller är det snarare avståndet till beslutsfattarna som är det viktigaste?

Jag tror mest på det senare – i varje fall diskuteras det i alldeles för liten utsträckning vilka konsekvenser som den omfattande delegeringen under de senaste decennierna (från en redan delegerad situation) har haft för den offentliga sektorn. Över 80 procent av den offentliga sektorn utgörs i dag av den kommunala och landstingskommunala nivån! Förmågan att delegera är en styrka, om det samtidigt finns ett förtroende för dem man delegerar till. En styrka i svensk, offentlig förvaltning är, och har varit, tilltron till enskilda tjänstemäns och professionellas förmåga att lösa problem själva, utan ängsligt sneglande uppåt i hierarkin som är så vanligt i många andra länder.

Revisionssamhället, med dess fokus på bombmönstren – årsredovisningen, verksamhetsplanen, strategin, mallen – riskerar att urholka denna förtroendekultur i svensk förvaltning. Det blir viktigare att ha ryggen fri – att göra på rätt sätt snarare än att göra rätt saker. Detta är i sin tur en följd av politikers kontrollbehov i ett av de mest delegerade styrsystemen i världen. Jag tror att vi de närmaste åren behöver fokusera mer på reformbehovet inom politiken än inom skolan – det är bra att kunna delegera, men politiken måste också kunna styra på ett vettigt sätt.

Mål- och resultatstyrningens effekter på skolan är ett komplicerat område. Det kanske kan tyckas att jag är ironisk mot ”bomb-mönster”-tänkandet. Är det inte en rimlig tanke att skolan och dess olika ämnen bör styras av mål och att resultaten borde utvärderas? Jag menar att problematiken faktiskt fångas av bombmönstermetaforen. Är det bombmönstren som har blivit viktigare än träffbilden? Jag har försökt att visa att kraven på att uppvisa resultat för avlägset belägna beslutfattare riskerar att leda till en ny form av styrning där demonstrationen av aktivitet är viktigare än aktiviteten och, framför allt, är något annatän aktiviteten.

Styrning på avstånd riskerar att leda till en i hög grad symbolisk kommunikation, där inte bara politikerna känner pressen att motivera på vilket sätt deras åtgärder är tänkta att leda till en rationell verksamhet. Detta behov att påvisa en rationell aktivitet (måluppfyllelse, strategi, möjlighet att bli utvärderad och kontrollerad) är nästan ännu större på den lokala nivån, bland tjänstemän och bland lärare själva. I värsta fall tar behovet plats från ambitionen att bedriva bra utbildning. Som Gunnar Rundgren formulerade det i en debattartikel i Svenska Dagbladet (21/1 2013) spelar det ingen roll hur många checklistor som fylls i om det saknas empati. Målstyrning, krav på strategi och utvärdering av resultat har funnits tidigare, och är viktigt, men enligt min mening har det tidigare funnits en sund skepsis till huruvida sådana styrtekniker i realiteten kan styra verksamhetens konkreta handlande. Och i en mening gör de ju faktiskt det eftersom skolor i dag lägger så stor del av sin tid på att göra sig utvärderingsbara. Men är detta verkligen det bästa för den konkreta verksamheten, för mötet mellan lärare och elever?