Inspektionen skärps — men blir skolan bättre?

Det är ingen blyg viol som uttalar sig om verksamheten i kommunerna och skolorna runt om i landet. Nej, det är en tillsynsmyndighet med tolkningsföreträde. När den nya skollagen träder i kraft i sommar får Skolinspektionen också möjlighet att utdöma vite, dra in tillstånd för skolor som missköter sig och i akuta fall stänga skolor med omedelbar verkan. Syftet är att röja undan hindren för eleverna att nå målen. Och ytterst att förbättra deras resultat. Alla Sveriges cirka 6.000 grund- och gymnasieskolor har inspekterats åtminstone en gång.

Så här skriver läraren Gunilla till Lärarnas tidning: »Jag hade tyckt att det skulle bli intressant och lärorikt när Skolinspektionen kom på besök. Men det fanns ingen ödmjukhet inför allt det arbete som vi lägger ner på att få en bra skola. Det kändes inte bra för mig att bli ‹utmanad› eller sågad ‹med all respekt› som de två inspektörerna uttryckte saken. Deras sätt kändes näst intill kränkande. Vi önskar i stället att bli stöttade så att vi bättre kan utföra vårt uppdrag.«

Gunillas upplevelse illustrerar ett troligtvis olösbart dilemma för staten. Utvecklas skolor bäst om de stöttas eller om de kontrolleras och kritiseras?

— I själva verket ligger detta dilemma bakom många av de omorganisationer som ständigt sker, både inom inspektionerna och när det gäller fördelningen av uppgifter mellan myndigheter, säger Linda Rönnberg, statsvetare vid Umeå universitet som forskar om skolinspektion.

Enligt henne letar man ständigt efter att hitta den rätta balansen mellan kontroll och utvecklingsstöd. Det är inte minst de senaste årens myndighetsförändringar i Sverige ett tydligt exempel på. Först blåste en utvecklingsvind som så småningom mojnade, sedan kom inspektionsstormen.

När skolan kommunaliserades och decen-traliserades i början av 1990-talet lades länsskolnämnderna ner och deras inspektörer försvann. De hade ägnat sig mer åt att inspirera skolan än att inspektera den. Och när Skolverket bildades blev också stödet till utveckling en viktig verksamhet. Den regelrätta kontrollen begränsades till tillsyn av regler och förordningar och skedde när det gjorts anmälningar eller när det fanns tydliga brister.

Men kritiken mot det rådande systemet växte. Det behövdes mer granskning av skolornas kvalitet, inte bara en tillsyn av om de följde lagar och förordningar. 2003 lyftes utvecklingsfrågorna ut och lades i en särskild ny myndighet, Myndigheten för skolutveckling. Samtidigt bildades en enhet för utbildningsinspektion inom Skolverket.

Det var väldigt viktigt att stödet till utveckling och kontrollen av skolorna inte fanns i samma myndighet. Statens roller måste vara tydliga om åtgärderna ska få effekt, menade man.

Nästa steg togs 2008 när inspektionen lyftes ut ur Skolverket och Skolinspektionen bildades. Samtidigt lades Myndigheten för skolutveckling ner och utvecklingsfrågorna lyftes in i Skolverket igen, nu mer inriktade på att hjälpa huvudmännen att genomföra reformer och erbjuda kompetensutveckling.

I dag växer sig den nya Skolinspektionen allt starkare med sina nära 400 medarbetare med olika bakgrunder. Lärare, rektorer, skolchefer, utredare och jurister rekryteras. Tanken är att de olika kompetenserna ska komplettera varandra och dessutom tillföra samhälleliga perspektiv som skiljer sig från hur skolan ter sig inifrån.

De gör olika slags tillsyner och de går på djupet i ämnesinriktade kvalitetsgranskningar. De utreder anmälningsärenden, kontrollrättar nationella prov och ger eller nekar fristående skolor tillstånd. Snart får de också ett nytt uppdrag som gäller vissa beslut i legitimations-ärenden.

Den här utvecklingen har fått Gunnar Berg, professor i pedagogik vid Mittuniversitet, att sticka ut hakan.

— Man riskerar att kasta ut barnet med badvattnet. Idén att det är professionella lärare som kan utveckla och göra skolorna bättre kommer i kläm när inspektionen blir så dominerande. Det professionella frirummet ser ut att bli allt mindre.

Sedan ska man komma ihåg att Skolinspektionen inte är så unik i Sverige som den lätt framstår. I själva verket ägnar sig en mängd myndigheter åt granskning och tillsyn, till exempel »Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen«. Men de väcker kanske inte samma uppmärksamhet.

Och även internationellt blåser inspektionsvinden. Minst två tredjedelar av medlemsländerna i OECD har en skolinspektion. Inspektionstrenden märks också genom att fler och fler länder blir medlemmar i den internationella organisationen för skolinspektioner, The Standing International Conference of Inspectorates (SICI). Det berättar Christina Segerholm, professor i pedagogik vid Mittuniversitetet, som forskar på att jämföra inspektionerna i Sverige, England och Skottland.

Av de europeiska länderna är det snart kanske bara det högpresterande Finland som inte har en skolinspektion.

Inspektionssystemen kan delas upp i två typer. De som inspekterar skolorna och undervisningen, typ Sverige, Holland, England och Skottland. Och så de som liksom Frankrike inspekterar lärarna.

Det finns bara ett problem. Det finns inte någon forskning som entydigt visar att skolinspektion leder till bättre skolor med elever som presterar bättre. Forskningsresultaten spretar åt olika håll. Det finns till och med forskning som tyder på att intensiv inspektion styr skolorna för hårt och snävar in deras utveckling.

— Problemet är att man inte kan säga så mycket om orsakssambanden. Det är svårt att särskilja vad som får effekt i skolorna. Det är ett generellt utvärderingsproblem som beror på att skolans värld är så komplex, säger statsvetaren Linda Rönnberg.

Men om forskning nu visar att skolinspektion inte med automatik leder till bättre resultat, varför inrättades den?

Linda Rönnberg menar att den politiska konsensus som trots allt finns i skolfrågor och den ökade betydelse skolan fått hos väljarna, bidrog till satsningen på en mäktig inspektion.

— Det fanns ingen motdiskussion. Man tog helt enkelt för givet att det var utökad kontroll som behövdes.

En slutsats man ändå kan dra från forskningen är att avvikelserapportering, det vill säga att lyfta fram fel och brister, inte är det enda sättet att utveckla skolor.

— Och det tror inte vi heller på Skolinspektionen. Så naiva är vi inte, säger inspektionsdirektör Marie-Hélène Ahnborg.

Hon påpekar att Skolinspektionen är en instans av flera som bidrar till skolors utveckling.

— Vår specifika roll är att göra det genom att peka på det som hindrar elevers möjligheter till ett gott lärande. Och i det arbetet är positiva exempel också viktiga eftersom de visar vad som är möjligt att åstadkomma, säger hon.

Hon menar också att man inte bara kan hänvisa till bristen på entydiga forskningsresultat när man kritiserar fenomenet skolinspektion.

— Forskningen rör sig på en övergripande och kollektiv nivå. Vår utgångspunkt är i stället att alla elever ska få de utvecklingsmöjligheter de har rätt till. I dag är variationen mellan skolor och inom skolor så stor att det mer är en slump om man får bra undervisning, något som kan vara livsavgörande.

Marie-Hélène Ahnborg säger att Skolinspektionen är stolt över att ha identifierat bland annat de ofullständigt utredda särskoleplaceringarna, för att ta ett exempel.

— Vem skulle annars föra dessa elevers talan? Ska de ha sämre möjligheter för att man slarvar från huvudmännens sida?

Däremot kan man se att det skett en successiv förändring av vad som betonas från 2003, när den första inspektionen inom Skolverket bildades, och fram till nu. Detta är också ett uttryck för hur man försöker lösa balansen mellan stöd och kontroll, menar Linda Rönnberg som har studerat frågan.

— Från början var syftet med inspektionen mera inriktat på att stärka likvärdighet och kvalitet. Den nya inspektionen har ett tydligare fokus på skolans kunskapsuppdrag samtidigt som avvikelserapporteringen dominerar på ett annat sätt, säger hon.

Samtidigt har inspektörernas roll ändrats. I början var inspektörerna tillsagda att inte ge skolorna några råd som angav hur de skulle göra för att förbättra sig. Man menade att vägen till målen var skolans och huvud-mannens ansvar. Nu finns ett större utrymme att ge råd och stöd.

— Vi har lämnat den tidigare strikta hållningen, säger Marie-Hélène Ahnborg.

Den nya skollagen ger Skolinspektionen i uppdrag att arbeta stödjande och vägledande på ett annat sätt än tidigare. I stället för att bara berätta för rektor och skolchef vad inspektionen visat börjar man nu med breda seminarier som mer liknar de utvecklingsdialoger som Myndigheten för skolutveckling förde. Inspektörerna hänvisar till stödmaterial och länkar till olika rapporter. De uppmanar också skolorna att använda och diskutera det material som tagits fram inför inspektionerna.

— Men jag skulle inte säga att vi har blivit »snällare«. Vi har både blivit tuffare och mer stödjande, säger Marie-Hélène Ahnborg.

Professor Gunnar Berg har fått en kallelse, liksom en rad andra professorer och några docenter, till att delta i Skolinspektionens nystartade vetenskapliga råd som ska bidra till att höja kvaliteten i inspektionerna.

— Jag är inte emot skolinspektion som sådan. Det är legitimt att staten kontrollerar en så viktig verksamhet som skolan. Men jag anser att en alltför dominerande inspektion kan måla in professionen i ett hörn där de bara får stå till svars, säger han.

Han menar att en annan väg att gå är att lärare, rektorer och kommunala skolutvecklare lär sig att göra så kallade öppna självvärderingar. Och då är det inte fråga om att fylla i några färdiga enkäter från inspektionen, utan det handlar om att förutsättningslöst analysera den egna verksamheten.

— En väl utprövad metod inom skolutveckling är så kallade kulturanalyser. Då skriver både personal och elever brev om hur de upplever vardagen i skolan.

Breven samlas in och analyseras med hjälp av ett utarbetat raster. En handledare hjälper skolorna i analysen för att undvika hemmablindhet. Skolorna tar med sig sin egen självvärdering till mötet med inspektörerna som i sin tur har med sig sin värdering av skolan. De båda värderingarna stöts och blöts mot varandra och till sist kan man förhoppningsvis enas om vad som bör göras.

— Delaktigheten ökar motivationen och ansvarstagandet från professionen. Den måste sedan visa att den har fixat det man kommit överens om. Man får inte glömma att skolor är mästare på att måla upp den bild som de tror att överheten vill ha, säger Gunnar Berg.

— Jättebra, sätt i gång, säger Marie-Hélène Ahnborg på Skolinspektionen.

— Det här är precis vad vi önskar att professionen ska utveckla. En egen förmåga till uppföljning, analys och problemlösning. En orsak till att den yttre kontrollen av skolan har ökat är just att man brister
i denna förmåga.

Men den attityden har Gunnar Berg inte alltid mött. När han 2005 presenterade idén, mötte han bara ointresse från Skolverkets dåvarande ledning medan ett antal inspektörer var mer positiva. Det var på den tiden inspektionen var en del av Skolverket.

Nu startar Mittuniversitetet och Högskolan i Borås kurser med denna inriktning. Hjälp med handledare bör skolorna kunna få från de regionala utvecklingscentra (RUC) som finns på högskolorna, menar han.

— Problemet är att kvaliteten varierar mycket mellan dessa regionala centra. Det är inte heller längre obligatoriskt för högskolorna att inrätta dem.

Detta aktualiserar frågan om var kommuner och skolor kan söka stöd till sin utveckling. Många kommuner är små med begränsade resurser på förvaltningsnivå. Skolverket har visserligen ett nationellt utvecklingsuppdrag som innebär att man gör allmänna råd och kommentarmaterial, erbjuder konferenser om reformer och kompetensutveckling samt fördelar statsbidrag till läs- och skrivsatsningar. Men man kan inte rikta sig direkt till en enskild skola.

Marie-Hélène Ahnborg menar att i det nuvarande styrsystemet hör utvecklingsarbetet hemma i kommunerna.

— Vi ser i och för sig en handfallenhet hos kommunerna men det utesluter inte att de kan bli bättre på att ta hjälp av varandra. Och av högskolorna och de regionala utvecklingscentra som är just statliga resurser. Däremot tycker jag personligen att de inte ska göra sig för beroende av konsulter.

Kommunerna bör satsa på kompetens-utveckling där lärare lär av varandra och får ta del av praxisnära forskning, tycker hon.

— En rapport från det internationella konsultföretaget McKinsey visar att viktiga framgångsfaktorer för skolor är att fokusera på det som händer i klassrummet och sprida de arbetsmetoder som fungerar.

Den svenska trenden mot mera av råd och stöd inom ramen för inspektion återfinns också i England och Skottland, om än mer uttalad. Den engelska inspektionen OFSTED och den skotska HMIE har på olika sätt varit viktiga förebilder för den svenska inspektionen.

— Dessutom finns en internationell trend, som också innefattar Sverige, mot att satsa inspektionsresurser på de skolor som har störst problem och låta välfungerande skolor klara sig själva, säger pedagogikprofessor Christina Segerholm.

Hon berättar att engelska OFSTED har fått oerhört stark kritik från lärare, skolledare och forskare. De bedömningar som OFSTED:s skarpa och detaljerade inspektion har gjort, har ofta upplevts som orättvisa, och inspektionen har tagit alltför mycket kraft från skolorna.

— Man hade också hoppats på att inspektionen skulle leda till förbättrade resultat i Pisa-undersökningarna. Men de verkar ha uteblivit.

OFSTED har nu slagits ihop med en myndighet som i Sverige närmast motsvarar den kommunala individ- och familjeomsorgen.

— Inriktningen blir mer stödjande och mer inriktad på elevers allmänna beteende än på kunskapsinhämtningen, säger Christina Segerholm.

I Skottland slår man den 1 juli upp portarna till en helt ny myndighet, Scottish Education Quality and Improvement Agency, medan inspektionen HMIE och LTS som närmast motsvarar Skolverket läggs ner.

— I den nya myndigheten ska både inspektion och stöd till förbättring finnas. Vi tycker att det är logiskt eftersom inspektion ytterst syftar till förbättring, säger Kenneth Muir, chief inspector vid HMIE.

Cirkeln är sluten. Skottland tar nu steget till att lösa dilemmat mellan kontroll eller stöd till utveckling så att de blir delar i samma process. Men i Sverige tror statsvetaren Linda Rönnberg att Skolinspektionen blir kvar som den är i stor utsträckning.

— Den har fått rollen som legitim problemlösare och den är ett av statens få kvarvarande kraftfulla styrinstrument.

Men fågan kvarstår: vad händer om inte de svenska skolresultaten förbättras trots kraftfull inspektion?