Tre kommuner, tre sätt att hantera friskolorna. Konkurrera ut dem, kanske? För den som inte riktigt kan konkurrera: pröva att kontrollera. Eller samverka, den som vågar!
Kampen är hård om Sveriges gymnasieelever. De kommunala gymnasieskolorna konkurrerar inte sällan med flera fristående skolor på orten. Hur förhåller sig kommunerna till de nya aktörerna? Den frågan ställer sig statsvetaren Jon Nyhlén vid Mittuniversitetet i sin avhandling.
– Man skulle kunna tro att det är en slump hur det blir i kommunerna. Men så är det inte. Sättet att bemöta friskolorna bygger på strategier som är väl förankrade i alla led, säger Jon Nyhlén.
I fokus för avhandlingen står de tre vänsterstyrda kommunerna Gävle, Umeå och Sundsvall. De har valt tre olika sätt att agera på den avreglerade gymnasiescenen – eller med statsvetenskapliga termer: de utövar styrningen på tre olika vis. Innan vi avslöjar hur aktörerna valt att spela, är det viktigt att beskriva den hierarki som råder. Kommunerna har alltid ett ointagligt överläge. Det är de som sitter på pengapåsen, och det är de som till syvende och sist är ansvariga för alla elever i kommunen: den dag en friskola går i konkurs måste kommunen hitta en skola till de strandsatta eleverna. Detta förhållande gör att den hierarkiska styrningsmodellen ligger som grund i alla kommuner. Med tiden har dock hierarkin kommit att utmanas av två andra former av styrning: nätverksstyrning och marknadsstyrning. Om ledordet inom hierarkin är kontrollera, så är ledordet för nätverksstyrning samverka. Marknadsstyrning beskrivs bäst med verbet konkurrera.
Jon Nyhlén konstaterar att friskolereformen förde samman ” två institutionella logiker som är varandras motpoler”. De olika normsystemen märks tydligast på det faktum att den ena aktören har ett avkastningskrav, den andra inte. Detta borgar för institutionella konflikter, enligt Nyhlén. Hur ska konflikten tacklas – med vilket styr-ideal? Det är nu som det är dags för den kommunala aktören att inta position.
Först ut: Gävle. Där har den kommunala förvaltningen och den politiska majoriteten, i samförstånd med oppositionen, valt att konkurrera med friskolorna. De tycker att friskoleetableringen har gått för långt, summerar Jon Nyhlén:
– Man säger ungefär: ”Vi har själva så bra verksamhet att det inte finns plats för friskolorna. Vi konkurrerar ut dem.” Det uppstår ett marknadstänkande, som bland annat får till följd att man börjar tala om Koncernen Kommunen. Den levererar en bra produkt och den ska stärkas.
I marknadsanpassningens tecken arbetar Gävle på sin grafiska profil, likt ett företag arbetar med sin logga. All marknadsföring följer den kommunala mallen. Skolans kvaliteter lyfts fram, nya program marknadsförs, samarbete med universitet framhålls och antalet disputerade lärare blir trumfkort. Det händer att friskolor avvisas från kommunala idrottsanläggningar, som ytterligare ett exempel på revirtänkandet.
Gävles kommunala gymnasieskolor är måna om att erbjuda allt, framhåller Jon Nyhlén. Att lägga ned ett gymnasieprogram är inget alternativ. Frisörutbildningen är ett exempel. Före friskoleetableringen fanns åtta platser i kommunen. För ett par år sedan fanns över 30.
– Det är egentligen alldeles för mycket för regionen. Om inte kommunen hade varit så konkurrensinriktad hade den kanske valt att släppa frisörutbildningen och låtit en friskola köra den.
I konkurrensens Gävle samarbetar inte kommunala skolor och friskolor överhuvudtaget, bedömer Jon Nyhlén efter intervjuer med politiker, tjänstemän och skolföreträdare. De dåliga kontakterna har fört med sig att friskolorna i Gävle har gått samman i ett nätverk. De samverkar kring exempelvis marknadsföring och backar upp varandra i kontakt med kommunen. Ensam är inte stark, resonerar de.
Det håller politikerna och tjänstemännen i Umeå med om. Där råder samverkan mellan fristående och kommunala gymnasieskolor. Vi använder inte de offentliga resurserna på rätt sätt om vi gräver ner oss i skyttegravar, lyder inställningen. De kommunala aktörerna unnar sig denna öppna attityd eftersom de i grunden är trygga med sin skola, enligt Jon Nyhlén. Stolthet över den kommunala skolan ligger visserligen också till grund för vägvalet i Gävle, påpekar han.
– Men i Umeå resonerar man tydligare utifrån elevernas perspektiv. Kommunen har ansvar för alla elever och anser att de inte har något att vinna på att friskolor utmålas som något negativt.
Umeå har utvecklat ett resursfördelningssystem som bygger på samverkan. Pengarna fördelas efter behov. Skolorna där eleverna har lägst meritpoäng får mest resurser och vice versa. Kommunen ser det inte som ett självändamål att erbjuda alla gymnasieprogram. Tvärtom informerar de fristående och kommunala skolorna varandra om sina planer – kanske har den andre något att bidra med?
– Hemligheterna är helt enkelt färre i Umeå.
Öppenheten tar sig uttryck i samarbete kring modersmålsundervisning, specialpedagogik och kompetensutveckling för lärare. Kommunens idrottsanläggningar brukas av friskolor, och skolor samarbetar kring värdegrundsfrågor. Det fungerar i regel bra när en elev byter från en fristående skola till en kommunal, vilket bygger på ett bra informationsutbyte mellan skolorna. Sådana kontakter blir enklare när lärare och rektorer faktiskt har träffats tidigare i andra sammanhang. Det finns fler mötesplatser för skolpersonal med olika huvudmän i Umeå än i kommuner där konkurrens råder, summerar Jon Nyhlén.
Någonstans mittemellan Umeå och Gävle befinner sig Sundsvall. Kommunen är inte så pass säker på sin egen kvalitet att den vågar börja konkurrera med friskolorna. Men samverka, nej, det går inte riktigt an, det handlar ju ändå om privata företag på en offentlig arena resonerar man, enligt Jon Nyhlén.
– Vad som då återstår är att kontrollera friskolorna.
Resurserna fördelas i Sundsvall med begränsad insyn från skolorna. Kommunen ökar sin kontroll genom att friskolorna ingår i det kommunala utvärderingssystemet – om än på frivilig basis. Samverkan mellan huvudmän sker ibland, men mer av ”adhoc”-karaktär. Kommunen bjuder in friskolorna när det lämpar sig.
Jon Nyhlén tror att samverkan är framtidens modell. Valfriheten blir större för eleverna när skolorna inte skyr varandra. Det blir varken fult eller fint att välja en friskola. Jon Nyhlén påpekar att samverkansmodellen även ger kommunen en möjlighet till kontroll av de fristående aktörerna.
– Genom samverkan får du insyn via bakdörren.
Konkurrensen har också sina fördelar, framhåller Jon Nyhlén. De kommunala skolorna blir tvungna att vända blicken inåt och analysera sina förtjänster och brister. Att konkurrera kräver också en hel del mod. När Jon Nyhlén hunnit reflektera över resultaten i sin avhandling är det inte utan att hans sympatier har flyttats något från Umeå till Gävle.
– Det har slagit mig i efterhand att eleverna i Gävle kanske har det bäst. Kommunen är stolt över sin verksamhet och satsar på utveckling. Det gör att de fristående aktörerna också måste vässa sina argument.
Men han köper inte argumentet att konkurrens är bra för att de dåliga skolorna då försvinner.
– Vad händer med eleverna när deras skola stänger? Man måste ställa sig den frågan. Eleverna är ju själva innehållet i verksamheten.
Elisabeth Cervin