Osant om styrningen av skolan

Utbildningsminister Jan Björklund och Metta Fjelkner, ordförande i Lärarnas Riksförbund, driver tillsammans en kampanj för att skolan ska återförstatligas. I deras beskrivning av dagens skola är det kommunerna som har makten över skolan och ansvaret för skolans problem. I Björklunds och Fjelkners värld ser maktfördelningen likadan ut i dag som när skolan för tjugo år sedan kommunaliserades, i verkligheten har det skett dramatiska maktförskjutningar sedan 1990.

När skolan kommunaliserades fördes en rad beslut över från staten till kommunerna och till professionen. En ny ansvarsfördelning beslutades där kommunerna ansvarade för skolans organisation, resursfördelning och lärar- och skolledartjänsterna. I varje kommun skulle en politisk nämnd fastställa mål för skolan och på varje skola skulle skolledare och lärare fastställa mål för den egna skolenheten.

Den gamla detaljstyrande Skolöverstyrelsen lades ner och i stället kom Skolverket, som med goda råd skulle stötta kommunerna. De nya läro- och kursplanerna var betydligt mer allmänt formulerade än de tidigare och dessutom försvann alla råd och anvisningar som staten utfärdat om hur undervisningen skulle genomföras. Ett nytt betygssystem konstruerades där den gamla centralstyrda normalfördelningskurvan ersattas med lokalt konstruerade kunskapsmål och betygskriterier. Tillsammans med ett nytt system för statsbidrag innebar dessa förändringar att en stor del av makten över skolan flyttades från staten till kommunerna och till professionen.

Men när decentraliseringen av skolan skulle genomföras uppstod flera problem. En rad försök med frikommuner och kommundelsnämnder hade startats med syfte att göra kommunerna effektivare och mindre byråkratiska. På många håll tolkades det som att det inte längre fanns några statliga regler kvar utan varje kommun kunde göra som den ville.

De gamla skolförvaltningarna lades ner och ersattes med nya nämnder som fick ett betydligt bredare ansvar. Skolkunniga politiker och chefer försvann och ersattes med generalister som ansvarade för många olika kommunala verksamheter. I kommunaliseringens inledande skede, när kommunerna fick ett betydligt större ansvar för skolan, gjorde sig således många kommuner av med sin skolkompetens. Och eftersom staten hade gjort samma sak och lagt ner Skolöverstyrelsen så uppstod ett kunskapsvakuum. Det nybildade Skolverket ville inte uppfattas som en ny variant av Skolöverstyrelsen, man ville inte och skulle inte styra utan hänvisade alla frågor till kommunerna, där ingen heller kunde svara.

I den situationen blev det skolledarna och lärarna som fick försöka reda ut hur det nya var tänkt att fungera. Det skedde utan några som helst centrala utbildningar och dessutom under en djup ekonomisk kris. Förutsättningarna att genomföra det systemskifte som kommunaliseringen innebar var, milt uttryckt, inte de bästa.

I början av 1990-talet kom också besluten om det fria valet av fristående skolor. De ekonomiska bidragen blev mycket gynnsamma och de fristående skolorna utvecklades från en marginell företeelse till att i dag ha över 10 procent av grundskolans elever och över 20 procent av gymnasieskolans.

Lägg därtill att regelverket i övrigt blev mycket liberalt. De fristående skolorna har hittills varit befriade från en stor del av den statliga styrningen och kunnat organisera sin verksamhet på ett betydligt friare sätt än de kommunala skolorna. Med dessa beslut ville staten stimulera det fria valet av skola i sig och dessutom genom marknadskrafterna få såväl sänkta kostnader som nyskapade pedagogiska lösningar och bättre resultat.

Men det visade sig snart att de flesta av de positiva effekterna av såväl kommunaliseringen som friskolereformen uteblev och i stället ökade problemen inom skolan. Från att ha legat i den internationella toppen började elevresultaten dala. Även för den svenska skolans kanske starkaste gren, likvärdigheten, kom det signaler om att allt inte stod rätt till. Skillnaderna mellan skolor och elever ökade.

Staten svarade med att öka den statliga styrningen. Modellen med att ge kommunerna stöttning och råd tonades ner och en särskild skolinspektion inrättades inom Skolverket. Dessutom återinfördes till viss del riktade statsbidrag genom de så kallade ”Wärnerssonpengarna” och nya regler, som skulle tvinga de fristående skolorna att anställa lärare med lärarutbildning, infördes i skollagen.

I kommuner med ett utbrett fritt val av skola uppstod dessutom nya problem. Vid kommunaliseringen var det meningen att kommunen skulle besluta om skolans organisation och resursfördelning, men med det fria valet av skola är det marknadskrafterna som styr. Även om den politiska majoriteten i en kommun vill satsa på till exempel gymnasieskolor i förorterna är det marknaden som styr och eleverna väljer skolor i centrum. Även om kommunen vill behovsstyra resurserna blir en allt större del fördelat lika per elev genom det fria valet.

I kommuner med ett utbrett fritt val kan kommunerna inte längre styra över vare sig organisation eller resursfördelning utan får anpassa sig till vad som händer på det fria valets marknad. En dramatisk maktförskjutning har skett från kommunen till de fristående skolorna och till marknaden.

Också bland de fristående skolorna har det skett en maktförskjutning. Från början var de fristående skolorna små, men ganska snart började aktiebolagsskolor att växa upp genom att dels starta nya skolor, dels köpa upp andra. Vid sekelskiftet bildades en handfull skolbolag som sedan dess har vuxit mycket snabbt.

Att vara stor innebär makt och skolkoncerner kan flytta resurser från en skola i en kommun till en skola i en annan. Den skolpeng som politikerna har avsett för eleverna i X-kommunen går i stället till att täcka kostnader i en fristående skola eller starta nya skolor i Y-kommunen. Pengarna kan också användas till att starta skolor i utlandet, till aktieutdelning, till vinst eller till pensionsfonder och löner för ägarna. Det finns inga begränsningar av hur ett skolbolag får använda skolpengarna. Makten över skolans resurser och organisation har flyttats från kommunen till skolkoncernerna.

Efter regeringsskiftet 2006 har statens återtagande av makt accelererat. Utbildningsminister Jan Björklund är en hängiven centralist och under hans tid har det fattats en rad beslut som har flyttat makt från kommunerna och professionen till staten:

• En kraftigt utbyggd och skarpare skolinspektion.
• Fler och tidigare nationella prov.
• Centralt rättade nationella prov.
• En ny betygsskala med fler centrala betygskriterier.
• En ny skollag med mer regelstyrning.
• Lärarlegitimation.
• En ny mer detaljstyrande läroplan. En ny lärarutbildning.

I den nya skollagen är dessutom kommunernas skyldighet att upprätta en kommunal skolplan och att sätta lokala mål för skolan borttagen.

Även professionens makt över skolans verksamhet har minskat. Den nya läroplanen för grundskolan anger betydligt mer detaljerat än den tidigare vad som ska göras. Utvecklingen styrs av att staten lägger på professionen uppgifter ovanifrån, och professionens möjligheter att själv avgöra hur målen ska nås har begränsats.

Även i flera friskolekoncerner finns tydliga tendenser till att lärarnas makt över att planera och utforma den egna undervisningen har begränsats. Det tydligaste exemplet är Kunskapsskolan, där lärarna ska följa centralt framtagna mallar för lektionerna. En tydlig centralisering av makt från lärarna till skolkoncernens ledning således.

Om man summerar maktförskjutningarna inom skolan så fick kommuner, profession och fristående huvudmän mer makt i början av 90-talet. Mest frihet och makt fick de fristående skolorna genom att de undantogs från en lång rad av de statliga bestämmelser som har gällt för de kommunala skolorna. Dessutom har det fria valet och marknadsstyrningen medfört att makt har flyttats till de fristående skolorna och skolkoncernerna.

Men från och med sekelskiftet har staten successivt återtagit makten från kommunerna och efter regeringsskiftet 2006 har den utvecklingen förstärkts. Samtidigt har marknaden och skolkoncernerna utvidgat sin makt över skolan. De som har förlorat makt och inflytande är kommuner och profession.

När den nya skollagen börjar gälla blir det emellertid i stort sett lika regler för kommunala och fristående skolor. De fristående skolorna mister då det friutrymme de har haft hittills. Men det påverkar inte den makt som det fria valet ger till marknadskrafterna.

Maktfördelningen över skolan är i dag således helt annorlunda än när besluten om kommunaliseringen togs. Därför blir debatten om att återförstatliga skolan mycket märklig. Staten har ju redan tagit tillbaka en lång rad av de uppgifter som kommunerna fick 1990. Med de förändringar som har skett, och som kommer att genomföras de närmaste åren, detaljstyr staten återigen skolans verksamhet. Kommunernas uppgifter är reducerade till att se till att de statliga målen nås och att anpassa skolorganisationen efter vad marknaden kräver.

Vad är det mer som staten ska besluta om vid ett förstatligande och hur ska staten hantera den numera stora fristående skolsektorn? Menar man att staten återigen ska detaljstyra resurserna till varje klass vid varje skolenhet och dessutom göra det även för de fristående skolorna? Menar man att lärar- och skolledartjänster ska beslutas och tillsättas centralt? Ska lönerna sättas centralt för lärare vid såväl kommunala som fristående skolor? Eller ska staten bara styra över de kommunala skolorna och låta de fristående skolorna vara en egen fri fil och att därigenom ytterligare förstärka skolsegregationen?

Många lärare som är missnöjda med förhållandena i skolan tycker nog att ett återförstatligande låter tilltalande. Men när man börjar skärskåda sakfrågorna och maktfördelningen över skolan dyker problemen upp. Det är inte så enkelt att det är kommunerna ensamma som är ansvariga för skolans brister. En lång rad statliga beslut har fattats sedan början av 1990-talet och de har tillsammans medverkat till dagens situation.

Att tala allmänt om ett förstatligande är populism, man stryker en skolkritisk opinion medhårs och anvisar enkla lösningar som inte är möjliga att genomföra.